2024年12月25日，国务院办公厅发布了《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（〔2024〕52号）（以下简称“《意见》”），积极地推进地方政府专项债发行工作。深圳市作为《意见》下首批“自审自发”试点地区，2025年第一季度计划发行300亿元地方政府专项债券。
除了下放审核权限的“自审自发”试点，《意见》还提出了一系列优化完善政府专项债券现行管理机制的意见，涵盖了专项债的发行、使用、管理以及偿还等关键环节，旨在进一步规范地方政府专项债券的运作流程，防范潜在的财政风险，提升资金使用效益，确保专项债券在促进地方经济社会持续健康发展的同时，保持健康、可持续发展。
作为专项债发行的法律服务者，律师肩负着保障地方政府专项债券合规发行的重要职责，需以严谨的法律思维和专业素养，精准把握该《意见》的核心要义与关键细节。笔者及团队自2020年起为深圳市专项债券发行提供法律服务，深度参与城中村改造、水污染治理、公立医院升级改造等重点项目，积累了丰富经验，见证了专项债券对地方经济社会持续健康发展的推动作用。
《意见》发布前，财政部明确专项债可投向市政和产业园、交通、社会事业、保障性安居工程、农林水利、能源、生态环保等多个领域。基于宏观调控及控制地方债务风险的需要，2021年曾出台《地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单》（财预〔2021〕115号），以及陆续在一些政策文件中将某一项或多项项目纳入限制或禁止投向领域。但总的说来，仍以“正面清单”管控为主。
随着专项债券规模的持续扩张，符合“正面清单”中项目收益能够覆盖本金及利息要求的项目数量慢慢地减少。因此有专家多次呼吁，拓宽专项债券募集资金的投向范围，并赋予地方政府在项目审核、资金使用、项目储备以及项目申报等方面更多的自主权。
《意见》汇总并调整了散见于各文件中的禁止和限制专项债募集资金投向领域，将投向管理全面调整为“负面清单”管理方式，即未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。这一变化显著扩大了资金应用限制范围，也赋予了地方政府更多的自主权，有利于项目储备多元化。
根据新规，专项债券禁止投向的领域具体包括：“一、完全无收益的项目。二、楼堂馆所：（一）党政机关办公用房、技术用房；（二）党校（行政学院）；（三）培训中心；（四）行政会议中心；（五）干部职员疗养院；（六）其他各类楼堂馆所。三、形象工程和政绩工程：（一）巨型雕塑；（二）过度化的景观提升和街区亮化工程；（三）文化庆典和主题论坛场地设施；（四）其他各类形象工程和政绩工程。四、房地产等项目：（一）除保障性住房、土地储备以外的房地产开发；（二）主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施。五、一般竞争性产业项目：一般竞争性产业是指市场能够有效配置资源、供需平衡、竞争充分，且不存在足以影响价格的企业或消费者的产业领域。（注：鼓励安排专项债券支持前瞻性、战略性新兴起的产业，但仅限用于基础设施建设；专项债券不得投向一般竞争性产业领域。允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收合乎条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备；允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房。具体操作要求按照有关部门规定执行。）”
过往适用的专项债禁止投向领域中“房地产等其他项目”包括“房地产开发、一般性企业生产线或生产设备、用于租赁住房和保障性住房建设以外的土地储备、主题公园等商业设施”。而《意见》明确的“房地产等项目”仅包括“除保障性住房、土地储备以外的房地产开发以及主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施”。从二者区别能够准确的看出，《意见》对禁止的“房地产等项目”的界定更为精准和明确，缩小了列入“房地产等项目”的负面清单范围。
首先，《意见》明确专项债可用于支持保障性住房的开发，这一变化使得专项债券资金能够更精准地流向保障性住房建设，有助于缓解住房供需矛盾，促进房地产市场的平稳健康发展。
其次，由于2019年9月国务院常务会议要求当年下达的提前批专项债额度不得用于土地储备领域，以调控房地产市场、防止违规新增隐性债务，此后，土地储备专项债基本处于暂停状态，仅保留了用于租赁住房和保障性住房建设的土地储备项目申报窗口。此次《意见》负面清单删除“用于租赁住房和保障性住房建设以外”的表述，确认专项债券可用于土地储备，包括回收闲置存量土地和新增土地储备。这一变化有助于缓解地方政府财政压力、优化土地资源配置，提高土地利用效率，改善土储结构，为城市建设提供更稳定的土地供应。
再次，在商业设施部分增加了“仿古城（镇、村、街）”，这一规定的变化旨在防止一些项目套用乡村振兴基础设施的概念申请专项债资金用于商业开发，从而确保资金使用的合规性和有效性。
最后，《意见》将“一般性企业生产线或生产设备”从“房地产等项目”中剔除，并将其单独挪到第五大项“一般竞争性产业项目”，这一调整使得专项债券资金的投向更加清晰，避免了资金被用于一般性企业生产线或生产设备等与房地产无直接关联的项目，确保资金能够更精准地流向真正需要支持的房地产项目。
过往适用的专项债禁止投向领域与《意见》明确的“形象工程和政绩工程”在内容上存在细微差别。过往适用的专项债禁止投向领域所指的“形象工程和政绩工程”包括城市大型雕塑、景观提升工程、街区亮化工程、园林绿化工程、文化庆典和主题论坛场地设施以及其他各类形象工程和政绩工程。而《意见》所明确的“形象工程和政绩工程”则包括巨型雕塑、过度化的景观提升和街区亮化工程、文化庆典和主题论坛场地设施以及其他各类形象工程和政绩工程。
城市大型雕塑与巨型雕塑的不同之处在于规模与影响力的不同。大型雕塑虽具有一定规模，但未达到“巨型”程度，其在视觉上的冲击力和资源占用等方面比较小；而巨型雕塑则在规模上更为庞大，往往需要投入更多的人力、物力和财力，且可能对城市空间布局和生态环境产生较大影响，更容易成为地方政府追求短期政绩的工具。
同时，《意见》在“景观提升工程”和“街区亮化工程”前添加了修饰语“过度化的”，与过往适用的专项债禁止投向领域相比主要不同之处在于是否超出了合理范围和必要限度。景观提升工程及街区亮化工程本身旨在改善城市环境、提升城市品质与形象，但过度化则易致资源浪费、财政负担加重，忽视实际的需求与长远发展，沦为政绩工程。
此外，园林绿化工程在过往适用的专项债禁止投向领域中被单独列为“形象工程和政绩工程”的一项，而在《意见》中未被单独提及。这在某种程度上预示着《意见》的修改更加聚焦于那些明显具有政绩工程特征的项目，避免了对一些可能具有合理性和必要性的园林绿化工程的误判，从而在确保政策严肃性的同时，也保持了一定的灵活性。
综上所述，《意见》细化了标准，明确“巨型雕塑”及“过度化的景观提升和街区亮化工程”等禁止类项目，强化了对地方政府专项债券使用的监管，有很大效果预防地方政府为短期政绩工程盲目上马不必要项目，提高了专项债券资金使用效率，引导地方政府树立正确政绩观，注重项目长期效益与可持续发展，防止资源浪费与财政负担加重。同时避免误判合理项目，增强财政灵活性与严肃性。
由于募集资金投资项目的核查是律师在地方政府专项债法律服务中最重要的内容，在满足募投项目具有公益性的基础上，核查并确认募投项目不属于负面清单所列项目是律师要关注的重点。
专项债可作为建设项目资本金最早依据为中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于做好地方政府专项债券发行和项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号），该文件首次提出“允许专项债券作为重点项目资本金，合乎条件的，可当作项目资本金使用”。该文件于2019年发布，当时仅铁路、高速公路、电力供应和燃气供应等4个领域被列为可作为专项债募集资金支持的领域[1]。此后，专项债券用作资本金的范围在过往政策基础上逐步扩展和明确，直至2024年〔2024〕52号文件发布前，可以专项债募集资金作为项目资本金的行业已达到17个领域。《意见》的发布，使得可以专项债募集资金用作项目资本金的行业范围得到了显著扩大。具体而言，《意见》在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，以下为“2024年地方专项债券可用作资本金的行业”与《意见》规定的“地方专项债券可用作资本金的行业”对比表：
首先，《意见》将货运综合枢纽纳入专项债券用作项目资本金的范围，是对交通运输基础设施建设的进一步支持。通过专项债券资金的支持，可以加快货运综合枢纽的建设和升级，提升物流效率，促进区域经济的发展
其次，卫生健康、养老托育领域的纳入，是社会事业项目首次被纳入资本金范围。这一举措为医院、养老机构等项目提供了资金支持，有助于提升公共卫生服务水平，缓解社会养老压力，促进社会事业的发展。
第三，省级产业园区基础设施的纳入，大幅度提高了产业园区可申请专项债作资本金的数量。这不仅促进了产业集聚和经济发展，还提升了省级产业园区的基础设施水平，推动区域经济高质量协调发展。
第四，城市更新概念的引入，将棚户区改造、城中村改造、城镇老旧小区改造等纳入城市更新范畴。值得一提的是，2014年-2018年期间作为三大标准化专项债券项目之一的棚户区改造项目在2019年后曾被严格限制：2020年，棚改项目被纳入保障性安居工程范围内，主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目；2022年，高风险地区棚改新开工项目被纳入负面清单，禁止使用专项债券资金。与此相关的城中村改造项目在此背景下也受到一定限制。此番《意见》将棚户区改造、城中村改造项目纳入城市更新范畴，意味着棚改项目在专项债券支持范围内的全面放开，也延续了2024年7月国务院《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》以及2024年11月住房城乡建设部、财政部确立的对城中村改造项目的支持政策。
第五，包括云计算、数据中心在内的新型基础设施的增加，促进了传统产业的数字化改造，经济发展的质量和效益得到了质的提升。
最后，涵盖信息技术、新材料等领域的前瞻性、战略性新兴起的产业基础设施鼓励，为促进产业创新升级、促进新型生产力发展提供了资金支持。
《意见》的实施，不仅有助于缓解部分地区缺乏合乎条件项目的现状，还能促进地方经济的多元化发展，提升财政对经济的拉动作用。通过优化专项债券的管理机制，加快发行和使用进度，确保资金及时到位，能更有效地推动项目建设，形成实物工作量，强力推动和促进经济的稳定增长。
此外，《意见》还提高了专项债券用作项目资本金的比例，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。此次调整，不仅增强了地方政府投资大型基建项目的能力，且在促投资、稳增长等方面发挥了及其重要的作用，为重点领域重点项目的顺利实施提供了更大的弹性和便利性。
这些变化体现了政策层面在规范专项债券投向的同时，为积极促进地方经济发展提供了思路，支持资金投向能够引导和加快新质生产力发展的领域。律师在对发债项目出具法律意见时，也要重点关注专项债券用作项目资本金的范围，将扩充的内容纳入其中。
《意见》第二点第（三）项规定，“额度分配管理坚持正向激励原则，统筹考虑党中央、国务院确定的重大战略和重点项目支出需要，根据各地区债务风险、财力状况、管理上的水准，以及地方项目资金需求等情况合理分配，确保向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜，提高专项债券规模与地方财力、项目收益平衡能力的匹配度。”
《意见》对优化专项债券额度分配的规定，具有多方面积极影响。首先，该规定明确了额度分配的正向激励原则，将专项债资金向项目准备充分、投资效率高、资金使用效益好的地区倾斜，这有助于提升债券资金的使用效率，确保资金能够精准投向那些能够产生良好经济效益与社会效益的项目，避免资金的闲置和浪费。第二，统筹考虑重大战略和重点项目支出需求，使专项债资金分配更加契合国家发展大局，能够为重点领域和关键项目的建设提供有力的资金支持，推动区域协调发展和经济结构优化升级。第三，综合考量各地区的债务风险、财力状况和管理上的水准等因素，提高了专项债券规模与地方财力、项目收益平衡能力的匹配度，有利于防范地方政府债务风险，增强地方财政的可持续性，同时也促使地方政府加强债务管理和财政管理，提升治理能力。总体而言，《意见》的这一规定为政府专项债的合理分配和有效使用提供了明确的指导和规范，对于促进地方经济发展、保障财政安全具备极其重大意义。
根据《意见》，专项债券项目融资收益平衡机制得到了逐步优化。《意见》第二点第（四）项规定：“做好专项债券项目融资收益平衡。对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还，确保专项债券实现省内各市、县区域平衡，省级政府承担兜底责任，确保法定债务按时足额还本付息，严防专项债券偿还风险”。
这一机制的优化突破了原有规定，拓宽了专项债券的偿还渠道，增加了四方面的收入来源：
（一）分年安排的专项债券项目财政补助资金：包括财政部牵头安排的中央财政性专项资金，如重大公共卫生服务补助资金，这些资金属于一般公共预算的范畴，可用于偿还专项债本息。
（二）调度其他项目专项收入：允许调度收益好的项目的专项收入来偿还收益差的项目，但需建立“风险共担、收益共享”的机制。
（三）项目单位资金：项目单位的自有资金可用于偿还专项债本息，这一操作在《意见》发布后得到了明确支持。
（四）政府性基金预算收入：包括政府性基金预算收入中的另外的收入，扩大了偿还资金的来源。
上述举措在缓解项目收益困境方面发挥了非消极作用，且进一步明晰了省级政府在专项债券还本付息方面的兜底职责，凸显出保障专项债还本付息工作的关键性。鉴于律师的专业范畴所限，其虽无须对专项债项目收益平衡有关数据进行实质审核，但基于收益平衡系专项债发行之必要前提，律师应具备审阅收益与融资平衡方案、财务评估咨询报告等专业文件的能力，精准把握其中逻辑关联，并在法律意见书中准确援引相关要点。
《意见》第二点第五项规定，“完善专项债券项目‘一案两书’制度。研究制定专项债券项目实施方案标准化模板，依托信息系统统一项目实施方案要素和内容，减少中间环节和成本。简化财务报告和法律意见书，严格要求中介机构履职尽责做好项目资料审核工作，公平、公正、客观出具中介报告”。
《意见》对专项债券项目“一案两书”制度的完善，旨在提升专项债券管理的精细化与规范化水平。其一，通过制定专项债券项目实施方案的标准化模板，并借助信息系统统一项目实施方案的要素与内容，有实际效果的减少了中间环节与成本。此举不仅增强了项目实施方案的规范性和一致性，还降低了因信息不对称或理解差异引发的错误与风险，来提升了项目申报的效率与质量。
其二，《意见》提出简化财务报告和法律意见书，这在减轻中介机构工作负担的同时，也降低了项目单位的费用成本。简化工作要求中介机构在保证专业性与准确性基础上，更高效地达成目标，促使他们将更多精力投入到对项目资质、项目收益的实质性审查中，而非单纯为转写报告而工作，进而提升了专项债券发行过程的专业性与可靠性。
其三，《意见》强调严格要求中介机构履职尽责，做好项目资料审核工作，并公平、公正、客观地出具中介报告。这一要求强化了中介机构的责任意识，确保了项目资料的真实性和合法性，为专项债券的合规发行提供了有力保障。
综上所述，该措施优化了专项债券项目的申报流程，提高了专项债券资金使用的透明度与效率，有利于更好地发挥专项债券在促进经济社会持续健康发展中的积极作用。
《意见》第三点第（六）项规定，“开展专项债券项目‘自审自发’试点。下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目‘自审自发’试点，支持经济大省发挥挑大梁作用。试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券，项目清单同步报国家发展改革委、财政部备案”。
根据《意见》附件3，允许自审自发的地区包括：北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省，以及河北雄安新区。
这一措施旨在优化专项债券项目的审核和管理机制，通过下放审核权限，提高项目审核效率，加快专项债券的发行进度。试点地区的选择基于其管理基础良好以及承担国家重大战略任务，确保试点工作的顺利进行和风险可控。同时，试点地区的省级政府需承担起最终审核责任，确保项目清单的真实性和合法性，为专项债券的合规发行提供保障。此外，试点地区的省级财政部门和发改部门应共同建立常态化沟通联系机制，确保在组织申报、审核和发行过程中能快速精准地找到有关部门和责任人，提升工作效率，减少错误。
律师在撰写法律意见书时应注意，如果发行主体属于自审自发的地区，所使用的总结性语句可删去有关“国务院批准”的字眼。
《意见》第三点第（七）项规定，“打通在建项目续发专项债券‘绿色通道’。对‘自审自发’试点地区以外的省份，完善项目审核‘绿色通道’机制。对于已通过国家发展改革委、财政部审核且需要续发专项债券的在建项目，不需要重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行专项债券，同步报国家发展改革委、财政部备案”。
《意见》为在建项目续发专项债券开辟“绿色通道”，主要采取简化审批流程、明晰责任归属、加强备案监管等手段。在非“自审自发”试点省份，针对已获国家发展改革委与财政部审核通过且处于续发阶段的在建项目，免除其重复申报环节，项目在取得省级政府审核同意后即可直接发行专项债券，并向国家发展改革委及财政部进行备案。该机制的构建，目的是提升专项债券发行效率，保障在建项目资金链的稳定，避免项目因资金断裂而停滞，降低不良资产风险。此外，该举措还扩大了省级政府在专项债券发行方面的自主权，使其可根据本地实际，灵活调配专项债券发行计划，以实现专项债券管理与使用的优化升级。
律师在撰写法律意见书时应注意，对于已通过国家发展改革委、财政部审核的在建项目，应确保项目续发专项债券的合法性和合规性。特别是要核实项目是不是满足“已双入库”“续发项目”“在建项目”三个条件，确保项目在续发过程中不出现法律风险。
《意见》第三点第（八）项明确，除“自审自发”试点地区外，其余省份需构建“常态化申报、按季度审核”的专项债券项目申报审核体系。具体操作为，各省级政府在审核通过本地专项债券项目后，应借助国家发展改革委与财政部联合搭建的信息系统，进行常态化项目信息报送。具体时间节点为，每年10月底之前需完成下一年度专项债券项目的集中申报工作；次年的2月底、5月底、8月底前，分别完成当年度第二季度、第三季度以及全年的项目补充申报。国家发展改革委与财政部的信息系统全年对各地开放，且在每年的3月、6月、9月、11月上旬定期收集地方报送的数据，并确保在当月完成审核结果的反馈。该机制的设立，目的是提升专项债券项目申报流程的效率与透明度，保障申报工作的规范化开展。同时，为地方项目单位提供了清晰的时间指引和稳定预期，便于其提前进行项目申报的规划与筹备。
律师在出具法律意见时应注意，应确保项目申报的及时性和准确性，避免因申报不及时或信息不准确导致的审核延误或失败。
《意见》第五点第（十二）项着重指出，应强化对专项债券项目资产的管理。具体举措涵盖构建专项债券项目资产的详细台账，对现有项目资产实施分类管理，以预防利用项目资产进行抵押融资而引发地方政府隐性债务的增加以及国有资产的不当流失等风险。同时，还需规范新增项目资产的会计核算流程，明晰行政事业单位及国有企业在资产登记方面的处理规范，保障项目所关联的政府债务与资产处于平衡状态。财政部门肩负着对专项债券项目所涉国有资产进行登记及统计报告的职责，以确保项目资产的清晰度与合规性。该措施的推行，目的是借助规范化的资产管理手段，维护专项债券项目资产的安全性与高效利用，防止国有资产的流失，并规避因项目资产抵押融资行为导致地方政府隐性债务的新增。
《意见》第五点第（十三）项指出，要构建专项债券偿债备付金制度，以优化专项债券的偿还流程。该制度鼓励具备相应条件的地区设立专项债券偿债备付金，特别是“自审自发”试点地区需加速推进该制度的建立。具体实施方面，需强化专项债券项目主管部门及项目单位的责任落实，确保专项债券项目的收入能够及时足额征缴，从而为偿债资金提供稳定来源。对那些收益情况良好的项目，允许对项目的全生命周期以及年度融资收益平衡方案进行动态调整，以支持提前偿还债券本金。该偿债备付金制度的设立，目的是通过建立偿债资金的储备机制，提升地方政府的偿债实力，保障专项债券能够按时且足额地得到偿还，大大降低偿债风险，进而维护地方政府的信用评级及市场的稳定运行。
综上所述，地方政府专项债新规的出台，为律师在该领域的业务拓展带来了新的机遇与挑战。从机遇来看，随着专项债券慢慢的变成为地方政府主要的融资渠道之一，律师在专项债券法律服务中的作用愈发显著。此外，在当前金融市场环境下，以企业为发行主体的传统债券业务风险日益凸显，相比之下，地方政府专项债券业务因其较低的风险特性，慢慢的变成为律师债券类业务的新蓝海。然而，地方政府专项债券业务的复杂性不可以小看，其涉及众多法律规定，且发行流程中牵涉众多机构，这无疑增加了项目的专业性要求。再者，地方政府专项债券具有非常明显的政策性特征，受宏观调控政策影响较大，导致所适用的法律规则处于动态变化之中，这对律师在该领域的专业相关知识水平提出了更为严苛的挑战，要求律师必须持续关注政策动态，不断的提高自身专业素养，以确保能够为客户提供精准、高效的法律服务。因此，律师要一直提升自身在专项债券领域的专业素养，精准把握政策动态，以便更好地为地方政府专项债券的发行提供高质量的法律服务，确保专项债券的合法、合规发行，促进地方经济的健康发展。
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